基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層?！奔訌?qiáng)和創(chuàng)新基層治理，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入總結(jié)我們黨加強(qiáng)基層治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，深入研究新時代如何建立健全基層治理體制機(jī)制，為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供學(xué)理支撐。本期學(xué)術(shù)版圍繞這一主題進(jìn)行探討。

——編 者

基層是社會的細(xì)胞，基層治理是國家治理的基石。習(xí)近平總書記指出：“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安”。我們黨始終重視基層建設(shè)，不斷加強(qiáng)基層治理。研究總結(jié)我們黨加強(qiáng)基層治理的探索與經(jīng)驗(yàn)，有助于在新征程上加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為續(xù)寫社會長期穩(wěn)定奇跡新篇章提供學(xué)理支撐。

新民主主義革命時期對新型基層治理的實(shí)踐探索

認(rèn)識和理解當(dāng)代中國的基層治理，需要了解傳統(tǒng)中國在基層社會治理方面的特點(diǎn)。我國自秦漢開始推行郡縣制，中央政府可以一直管理到全國各個縣?？h以下的基層社會主要由建立在家庭和擴(kuò)大家庭基礎(chǔ)上的共同體所組成，大都實(shí)行自治，鄉(xiāng)紳、年長者等在管理當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)中發(fā)揮著重要作用。這種以血緣關(guān)系為紐帶、建立在家族或宗族基礎(chǔ)上的治理方式，有利于村民共同參與管理公共事務(wù)。

辛亥革命推翻了清朝政府，結(jié)束了在中國延續(xù)幾千年的君主專制制度，傳統(tǒng)中國的基層治理方式也隨之瓦解。面對當(dāng)時“一盤散沙”的狀況，無數(shù)仁人志士嘗試了各種方案，但都未能成功。其根本原因在于這些方案都脫離了人民群眾，不能將中國廣大的基層社會與整個國家連成一體，也未能建立起具有中國特色、適合中國國情、符合現(xiàn)代社會發(fā)展方向的新型基層治理體系。

我們黨自成立之初就非常重視基層建設(shè)和基層治理。在新民主主義革命時期，毛澤東同志在江西省永新縣三灣村對部隊(duì)進(jìn)行改編，將黨的支部建在連上，推動黨的組織向基層、向一線扎根，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。隨著革命深入開展，我們黨開辟了農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的道路，在革命根據(jù)地的廣大農(nóng)村基層，建立黨支部和基層組織體系，廣泛聯(lián)系農(nóng)村、農(nóng)民，在根據(jù)地實(shí)現(xiàn)了政權(quán)建設(shè)與基層社會的緊密聯(lián)結(jié)，有效解決了“一盤散沙”的治理難題。

新中國成立后，我國建立起全新的基層治理體系

新中國成立后，我們黨不斷加強(qiáng)基層建設(shè)，為鞏固新生政權(quán)、恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)社會主義建設(shè)發(fā)揮了積極作用。

在農(nóng)村，我們黨實(shí)行土地改革，廢除了封建土地所有制，把土地分配給農(nóng)民，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位、社會地位，同時加強(qiáng)基層黨組織和村莊組織建設(shè)。1950年，政務(wù)院通過《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，規(guī)定鄉(xiāng)和行政村并存，確立了農(nóng)民在鄉(xiāng)村事務(wù)中的主體地位。在城市，我們黨推動建立居民委員會。1954年12月，全國人大常委會通過《城市居民委員會組織條例》，明確居民委員會是群眾自治性的居民組織，主要任務(wù)包括動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律、領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)解居民間的糾紛等。

這樣一來，我們黨在全國范圍逐步建立起全新的基層治理體系，主要包括兩個方面：一是基層黨組織建設(shè)，即在農(nóng)村和城市基層社區(qū)建立黨小組或黨支部；二是城鄉(xiāng)居民自治組織建設(shè)，即村（居）民委員會。村民委員會在上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下聯(lián)系村里每一戶家庭；居民委員會接受上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)系社區(qū)內(nèi)每一戶家庭和居住者。這一基層治理體系將黨的領(lǐng)導(dǎo)與居民自治有機(jī)結(jié)合，將黨的路線方針政策更加直接地傳遞給每一個居民，為現(xiàn)代國家政權(quán)打下了堅(jiān)實(shí)的基層治理基礎(chǔ)。

在中國這樣一個人口規(guī)模巨大的社會，這一基層治理體系極大激發(fā)了廣大人民群眾參與國家建設(shè)的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)動員群眾、服務(wù)群眾的目標(biāo)。比如，新中國成立后不久我國開展的愛國衛(wèi)生運(yùn)動，就充分檢驗(yàn)了這一基層治理體系的動員性和高效性。通過基層治理體系，組織動員人民群眾清除垃圾、疏通溝渠、填平洼地、改善飲水、合理處理糞便、捕鼠、滅蠅等；大力進(jìn)行衛(wèi)生宣傳教育，普遍提倡勤洗衣、勤洗澡、不喝生水、不吃生菜生肉、不隨地吐痰便溺等良好的個人衛(wèi)生習(xí)慣；等等。這些措施廣泛宣傳了衛(wèi)生知識，糾正了不衛(wèi)生、不文明行為，有效控制了傳染病流行，大大降低了我國初生嬰兒死亡率，提高了人均預(yù)期壽命。20世紀(jì)60年代初，浙江楓橋干部群眾創(chuàng)造了依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，成為我國基層社會治理的“金字招牌”。

改革開放后，基層治理創(chuàng)新不斷激發(fā)社會活力

黨的十一屆三中全會以后，我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民解放思想、銳意進(jìn)取，創(chuàng)造了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大成就，實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、從封閉半封閉到全方位開放的歷史性轉(zhuǎn)變。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，極大激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的活力，社會流動規(guī)模擴(kuò)大、速度加快，社會群體日益多元、利益訴求更加豐富，人民群眾參與社會建設(shè)的機(jī)會更加豐富、自治的積極性日益提高。適應(yīng)這一變化，我們黨與時俱進(jìn)推動基層治理體制機(jī)制改革與創(chuàng)新。1993年，黨的十四屆三中全會提出“加強(qiáng)政府的社會管理職能，保證國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和良好的社會秩序”；2004年，黨的十六屆四中全會提出“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；2006年，黨的十六屆六中全會作出《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求“完善社會管理、增強(qiáng)社會創(chuàng)造活力”……這為加強(qiáng)和改進(jìn)基層治理指明了正確方向。制定并頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等，為基層治理提供了法治保障。與此同時，我們黨加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，不斷推進(jìn)學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

新時代以來，基層治理現(xiàn)代化水平持續(xù)提升

黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)推進(jìn)改革的新時代，提出“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。從社會管理到社會治理，一字之別，反映了我們黨對社會運(yùn)行規(guī)律和治理規(guī)律認(rèn)識的深化。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出“推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”“堅(jiān)持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”等部署要求。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想科學(xué)指引下，我國基層治理方式和手段不斷創(chuàng)新，基層治理體系日益完善，基層治理能力不斷增強(qiáng)，基層治理現(xiàn)代化水平持續(xù)提升，呈現(xiàn)出以下特征。

加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。新中國成立后，我國之所以能夠保持社會長期穩(wěn)定，一個重要原因就在于我們黨在基層社會都成立了基層黨組織?；鶎狱h組織是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的“最后一公里”。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，有利于把黨和國家的大政方針傳達(dá)和落實(shí)到最基層，將整個國家和社會聯(lián)結(jié)為一個整體；有利于在面對可能出現(xiàn)的利益分歧時，協(xié)調(diào)各方關(guān)系、優(yōu)化資源配置、有效處理危機(jī)，發(fā)揮黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

打造共建共治共享的治理格局。共建，即共同參與社會建設(shè)，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。共治，即共同參與社會治理，鼓勵人民群眾大膽探索、勇于創(chuàng)新，充分發(fā)揮群眾在基層治理中的主體作用。共享，即共同享有治理成果，讓基層治理的成效更多更公平惠及全體人民，在就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼、住房等領(lǐng)域持續(xù)增進(jìn)民生福祉。打造共建共治共享的治理格局，是我們黨尊重人民群眾主體地位的生動體現(xiàn)。充分激發(fā)蘊(yùn)藏在人民群眾中的創(chuàng)造偉力，就有了應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、不斷開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面的不竭智慧和力量源泉。

推動治理重心下移。基層是社會的細(xì)胞，是由千千萬萬人民群眾組成的。推動社會治理重心下移，有利于黨和政府隨時聯(lián)系人民群眾、了解人民群眾、服務(wù)人民群眾，切實(shí)為人民群眾辦實(shí)事。新時代以來，各地根據(jù)自身實(shí)際，通過下沉社會資源、管理權(quán)限、民生服務(wù)等，更好為人民群眾提供精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)。社區(qū)建設(shè)是基層治理的重要環(huán)節(jié)。完善社區(qū)基本公共服務(wù)供給，使社區(qū)成為多種便民服務(wù)有機(jī)集成和精準(zhǔn)對接的平臺，能夠有效滿足社區(qū)居民的差異化需要。

重視基層治理創(chuàng)新。我國幅員遼闊，各地自然資源稟賦不同，歷史文化和發(fā)展?fàn)顩r不一，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化不能“一刀切”，必須尊重當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷氖讋?chuàng)精神。新時代以來，各地在基層治理方面涌現(xiàn)出許多創(chuàng)新創(chuàng)造。比如，建立一站式辦事大廳，建立社區(qū)長者食堂、公共圖書館、日間照料中心，等等。各地在實(shí)踐中堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把治理與服務(wù)、治理與建設(shè)結(jié)合起來，因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新和探索，涌現(xiàn)出一批基層治理創(chuàng)新的優(yōu)秀案例，基層治理展現(xiàn)新面貌、新氣象。

新征程上加強(qiáng)基層治理，要從我們黨百余年來的基層治理實(shí)踐中汲取智慧，在理論上圍繞完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度、加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)、以人民為中心的發(fā)展思想在基層治理中的體現(xiàn)、健全基層群眾自治制度、推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)、加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)等加強(qiáng)研究與探索，在實(shí)踐中加強(qiáng)對各地堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的梳理、總結(jié)和提煉，為加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層提供智力支持和學(xué)理支撐。

（作者為清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院教授）

《 人民日報(bào) 》（ 2023年12月11日 09 版）